摘要：近日，由北京创投联盟举办的“准LP思享会：2017资本招商与政府产业基金高级研讨会”培训课程，详解地方在招商引资和发展地方经济中更好的发挥政府引导基金的作用，促进创新创业、加快产业转型升级和供给侧改革，北京创投联盟邀请一线投资人、专家现场授课，为政府引导基金管理者答疑解惑，众多来自知名投资机构、产业园区、产业基金资管公司高管参加。
道可特律师事务所创始合伙人、主任，绿法(国际)联盟秘书长刘光超先生应邀出席，并以《引导基金管理相关法律法规分析及风险防控》为题做专业分享。以下根据培训内容整理：
▲刘光超先生专题分享
“引导基金快速发展”从中央到地方相关法律法规日益完善
从发展速度和规模来看，我国政府引导基金自2015年进入了快速发展阶段。据统计，2015年新设立的政府引导基金为297支，基金规模15,089.96亿人民币，分别是2014年引导基金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍;截至2016年底，政府引导基金已设立1013支，总目标规模53316.50亿元，已到位资金达19074.24亿元。
从设立引导基金的功能上看，可以概括为四点：一是支持创新创业，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业;二是支持产业转型升级与发展，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，实现产业转型升级和重大发展，推动经济结构调整和资源优化配置;三是支持中小企业发展，扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境，激发企业创业创新活力，增强经济持续发展内生动力发展;四是支持基础设施公共服务领域，改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。
从法律法规设立上看，自2005年至今，中央层面先后出台《创业投资企业管理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》、《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、《关于私募股权基金管理职责分工的通知》、《私募投资基金监督管理暂行办法》、《政府投资基金暂行管理办法》、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》、《政府出资产业投资基金信用信息登记指引(试行)》;地方上以四川和浙江为例，在以上法规基础上，都出台了相应的基金管理办法规范区域引导基金运作，基本确立了引导基金的运作原则、运作方式、投资方式、组织形式等，形成了逐渐完善的监管体系。同时还将基金设立、投资对象、主要投资领域、投资限制、绩效评价及信用体系建设、信息披露等进行了详细规定，基金运作逐步走向规范化。
“政府引导，市场化运作”渐成引导基金运作的指导方针
目前引导基金主要分为三大类：一是创业投资引导基金，通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。基金本身不直接从事创业投资业务;二是产业投资引导基金，引导社会资本投资当地优势主导产业发展的重点领域和薄弱环节，支持优势主导产业发展;三是基础设施投资引导基金，以重大基础设施建设为着力点，引导社会资金参与市政重大基础设施项目投资，通过专业化基金运作管理，推动基础设施建设。引导基金管理模式主要分为自行管理和委托管理两种方式;运作模式主要分为参股、融资担保、跟进投资三种。引导基金操作需要注意以下几点：
第一，政府引导，市场化运作。政府引导基金，应按照市场化原则进行运作，避免行政过度干预，同时要防止国有股“一股独大”，充分发挥指导基金“四两拨千斤”的能力。政府通过设立引导基金，引导社会资本进入到那些商业性资金不愿进入的、具有高风险、高成长性的高新技术领域，通过制定政策、规范市场运作规则来保证市场行为的有秩序进行，政府不干预创业投资的运作。
第二， 选准投资对象。投资对象通常为一般投资者或商业银行不愿提供资金的高科技、新产品、成长快、具有较大增长潜力的企业，对这类企业的投资需要承担投资风险，资本投资的目标不在于投资对象当前的盈亏，而在于资本的发展前景和资产增值，以便能通过上市或出售获得高额回报。同时要注意，对企业进行的股权投资，不以控制企业为目的，不直接参与企业产品研发、生产经营等活动，而是间接扶持企业的发展，提供必要的增值服务。
第三，公开、公平、公正，避免暗箱操作。在政府引导基金实施的每个阶段，都要做到公开、公平、公正，避免暗箱操作，挪用挤占和巧设名目，杜绝腐败，充分发挥政府性资金的使用效率。
第四，选择恰当的退出机制。政府引导基金最终目的是如何引导更多的民间资本进入投资领域，在运用政府引导基金方面，应掌握好按市场经济规律办事和不与“民”争利二者之间的平衡，重点考虑示范效应和杠杆作用能否有效发挥。基于这种认识，政府引导基金在退出投资企业时，政府不应以追求收益最大化为原则，对于政府退出的条件，一般应理解为被投资企业已经能够实现持续盈利。政府引导基金可一次性退出，也可以选择逐步退出。
“运用多种手段组合拳”防范引导基金运行中存在的法律风险
目前，引导基金运行中存在的主要矛盾有三种，一是社会资金与财政资金之间的矛盾，二者之间存在风险承受能力和盈利诉求差异的问题，社会资金通常以最大限度、最快速获得投资回报为最终目的，通常也能承担一定程度的风险。而财政资金通常不以营利为目的，在利益分配及退出方面，遵循保障财政资金安全和让利于民的原则，风险承受能力较差。二是杠杆效应与引导效应的矛盾，引导效应是引导基金的最根本使命和初衷，杠杆效应是市场机制的必然选择和结果。三是规模井喷与优质项目有限、退出渠道有限的矛盾。
从法律风险看主要面临，引导基金结存风险、由GP道德风险引发的相关风险、由偏好趋同引发的相关风险、违规行为风险、退出不畅风险等。为防范引导基金运行中法律风险，应从以下几个方面着手：第一是加强顶层设计，促进产业聚焦和布局;第二是完善市场规则，细化监管制度和要求;第三是在GP选择、基金结构设计、投后管理等方面运用多种手段组合拳，防控项目管理运营风险;第四是建立风险防控体系，实现实时动态跟踪调控;第五是发展多层次资本市场，增加引导基金退出路径。
刘光超律师简介：
刘光超主任，北京大学毕业，硕士研究生，先后在知名央企、律所、民企任职，2003年创办北京市道可特律师事务所，并担任高级合伙人、主任至今。
刘光超主任先后担任全国律师协会理事、北京市律师协会理事、朝阳区律师协会副会长等行业职务和中国经济50人论坛企业家理事、中央党校市场经济研究会理事、北京市人民政府特邀建议人、朝阳区人民政府法律顾问、朝阳区人大代表、民建北京朝阳法制工作专门委员会副主任等社会职务。
刘光超主任曾先后获得全国律协特别贡献奖、北京市优秀律师、北京奥运安保工作贡献奖、公益法律服务先进个人等奖励或称号，2013年入选首都高级法律人才专家库。2016年，荣获“全国优秀律师”称号。
在专业建树方面，刘光超主任注重理论和实践相结合，带领团队先后创作出版了《企业并购重组的法律透视》、《企业创业板上市筹备与操作指南》、《中国PE的法律解读》、《外资PE在中国的运作和发展》、《中国式有限合伙制PE》、《直击新三板》等专业书籍，是典型的“专家型律师”，在业界产生重要影响。
在律所管理方面，刘光超主任一直倡导律所公司制，并在道可特所不断践行和探索，逐步形成了系统的理论体系。在此基础上，刘光超主任在业内首次提出了“绿所”理念，提倡律所健康、自然、理性、创新发展，并于2016年12月一脉相承主导成立了第一个以法律为核心的跨界联盟??绿法(国际)联盟，在业内引起广泛关注。
刘光超主任积极践行跨界，绿法(国际)联盟作为国内首个跨界联盟，旨在推动法律服务、学术研究、金融机构、行业实体、企业孵化、互联网、创新和媒体等行业和机构的健康融合发展，打造包括法律、经济、社会、人文在内的绿色立体法律生态圈。
人民品牌网（ www.peoplepinpai.com ），是以新闻为主的大型网上信息发布平台，权威性、及时性、多样性和评论性为特色，在网民中树立起了“人民媒体、大众网站”的形象。