试析PPP模式中“政府购买服务”和“政府付费、政府兜底”概念

　　近期，国家财政部连发两文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）之后，各地方政府随之展开了对项目融资自查自纠行动，在地方政府举债融资严监管之下，基建资金来源进一步受阻。其中，两个文件内容涉及到的“政府与社会资本合作的PPP项目”与“政府购买服务”两个概念，而这两种融资模式又是目前政府适用最广泛的项目融资方式，财政部明令禁止地方政府或地方企业平台通过“固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资”，要求确保“应由社会资本方承担的风险实现有效转移”。PPP项目模式中政府承诺固定收益、抵押资产的行为显然在一定程度上违背了PPP模式“风险共担”、“提高公共服务和公共产品供给的质量和效率”等初衷。
　　
　　因此，正确理解和甄别“政府购买服务”、“政府付费”、“政府兜底”和PPP项目之间的概念关系，在应对政企合作项目诸多现实难题的同时，推进PPP模式规范化的落地实施，显得十分关键和迫切。
　　
　　一、常见的PPP项目模式为：政府资本（通常由公司代为出资）与社会资本（建筑施工企业、房地产开发企业、运营公司或金融机构）合资成立项目公司，负责项目的投融资、建设、管理、经营。项目资本金由建设公司（GP）（或政府平台企业）、建筑施工企业（或房地产开发企业、地铁运营公司）、基金等共同构成，其中，基金主要由金融机构作为优先级有限合伙人（LP），政府平台企业或公司作为劣后级LP，部分情况下建筑施工企业等作为中间级LP共同出资。资金平衡主要依靠特许经营期间公司运营收益、财政补贴、土地出让金收益返还、沿线商业开发收益以及特许经营期满后资产移交回款等方式实现。
　　
　　笔者认为，政府购买公共服务是一种积极探索，也是未来趋势。未来的发展方向一定会是“小政府大服务”，而涉及公共服务的事情，最终都会走向市场，这就是政府购买服务。87号文所禁止的项目范围是滥用“政府购买服务”形式进行非法融资、增加政府债务的行为，而不是合法合规进行的“政府购买服务项目”。各级政府不必“谈87号文色变”，其实，凡是合法合规的适用国家提倡的PPP模式以及“政府购买服务”，所有流程经专家评审、专业咨询公司把控，资料合规齐备的项目，就确定不会出现87号文所提及的违规问题。
　　
　　依据《政府购买服务管理办法》，对“政府购买服务项目”有严格的适用规定：首先，政府购买服务项目是通过政府预算的重点公共项目，而且要明确购买年限及纳入中期财政预算；必须坚持现有预算后购买服务的原则；其次，政府购买服务项目要提前列入各级政府的政府购买服务指导性目录中；再则，政府购买服务项目如未纳入指导性目录，需要先报财政部门进行审核备案、调整后实施。对于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作（PPP模式）。
　　
　　在PPP模式中政府的付费方式主要是经营性PPP项目适用使用者付费方式，如高速公路、污水处理、电厂等等项目有明确的长期稳定的收费项目，能够满足项目投资回报，因此适用使用者付费方式。还有就是准经营性PPP项目，一般采用可行性缺口补助方式，即在使用者付费不足的情况下，由政府财政对投资回报依据合理回报率予以补足，例如学校、医院、综合管廊、市政免费公园等等收益项目现金流不充足，满足社会投资的合理回报率有一定困难的项目。第三种是没有经营收益的政府付费项目，例如市政道路、公益文化广场等等。 PPP政府付费模式不是政府购买服务。87号文件明确规定不能变相以政府购买服务方式违规融资，很多地方政府PPP部门负责人由此感到困惑：PPP中的政府付费模式不能再使用了吗？这是一个误读。
　　
　　通常进行违规操作的是，将PPP模式中“政府付费方式”的项目类型，改为“政府购买服务”项目，混淆视听。究其原因，是因为PPP项目流程繁琐、耗时较长；而“政府购买服务”相对审批简单，签订协议就可以投入建设，对于社会企业来讲时间成本低。可是对于政府来讲，变相增加了政府债务，与之前的BT无异。
　　
　　二、政府购买服务和政府付费、政府兜底的区别。
　　
　　政府购买服务是PPP模式之外的一种政进行公共服务项目建设的方式，有着严格的适用范围，程序较PPP模式项目相对简单，也是这次87号文重点严查的范围。政府付费是PPP模式中的付费方式的一种，PPP模式是国家大力提倡政府进行市政基础建设和公益服务的模式，但是程序复杂、繁琐，所以才会出现87号文所查的导致政府举债严重违规的政府购买服务项目。
　　
　　其实，政府兜底是国家早就禁止的BT建设模式中，政府对社会资本及金融机构提供的一种投资回报的承诺。这种政府兜底与PPP模式有着本质的区别。政府兜底完全是政府举债行为，与项目的市场运营经济效益无关。而PPP模式是建立在项目公司市场运营的基础上，区别项目的经营收益情况下，经过科学的测算达到既满足社会资本的投资合理回报利润，也要平衡政府财政支出达到减小政府资金压力，最大性价比的利用社会资本做更多的实事，而且尽量财政少出甚至不出钱的目标。
　　
　　此次87号文所禁止的项目范围是滥用“政府购买服务”形式进行非法融资、增加政府债务的行为，而不是合法合规进行的“政府购买服务项目”。 从约束社会资本方角度出发，要强化投资人股权投资责任，资本金作为项目融资安全性的重要保障，是结构化融资的安全垫，在认可资本金融资的前提下，应要求股权投资者承担劣后退出义务，强调资本金非债务性资金的本质。
　　
　　未来随着政府债务红线的逐渐明晰，作为社会资本介入PPP项目的主体方将逐渐失去政府兜底保障。因此，政府只有采取有效手段强化PPP项目对社会资本的吸引力和约束力，实现模式的规范化，才能保障PPP模式健康持续的发展。（作者系国际商报财经评论员、证券融资顾问  许益辉）

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