??土地储备融资首发专项债券评析
近十年来，各地城市建设高歌猛进，城投公司功不可没。市政道路、环城高速、隧道桥梁、城市供热供水等基础设施建设，多由城投公司担任投融资职能，地方政府将相应资产注入城投公司，城投公司以净资产或收益权作资本抵押，通过贷款、发债等进行融资，但这种运作模式在一定程度上也造成了部分隐形地方债务。随着我国金融体系、金融市场、金融监管和调控体系日益完善，这种由于经济由高速增长所掩盖的一些结构性矛盾和体制性问题逐渐暴露出来，金融风险集腋成裘，金融安全问题不容忽视。
有资料显示，在2010年前后，地方政府通过各种类型的投融资平台公司举债来增加投资，致使地方政府债务猛增。截至2016年底，中国国债和地方政府债务余额分别约为12.01万亿元和15.32万亿元，两项合计约占GDP比例36.7%，政府债务率高达80.5%。部分地方政府为了增加公共基础设施投资，大幅增加政府债务，债务负担的包袱越背越重，其中，地方政府以其储备的土地为融资平台公司融资提供担保，少数地方政府的债务甚至超过其财政承受能力，资不抵债现象十分严重，诱发地方政府债务风险的系数一路攀升，地方经济崩盘的可能性加大。
前些年，在房地产“一片大好”的形势下，各级政府急功近利思想严重，唯GDP政绩和乌纱帽思想十分突出，地方政府一味地通过土地出让金来弥补收入不足放在首位。然而，在当前经济“去房地产化”和规范土地出让金使用的大环境下，土地似乎并不好卖，土地出让金的使用也很难再像以前那般“从容”。收支矛盾明显，钱从哪里来?对不少地方政府来说，除了勒紧裤腰带过日子以外，只有举债一条路。而随着经济发展水平的提高，民众的民生需求与日俱增，配套的基础设施需要持续升级改进，这是一笔不断增长的刚性支出。与此同时，不少地方政府的收入增幅却在变小，在经济换档升级的过程中，很多企业在忍受着转型的阵痛，以致经营困难，政府税收增幅也因而随之变缓。对于收支矛盾大的地方政府而言，走“明门”举债无法缓解矛盾，只有走“暗门”，违法违规举债。潜在风险无法预估，一旦爆发，很难处置，贻害无穷。如何堵住地方政府变相举债的“后门”可谓当务之急!
2014年，新《预算法》修订通过，地方政府债务管理体制进入新纪元。与之配套的43号文等，对以城投公司为代表的政府投融资平台的出路做出明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
2016年初，财综4号文又将土地储备职能从城投公司剥离，要求每个县级(含)以上行政区域原则上只设置一个土地储备机构，并从属于当地国土资源部门管辖。
2017年5月3日，财政部、国家发改委、司法部等联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。50号文重拳砸向隐性地方债，用大量篇幅重申，地方政府不得与金融机构联合违法违规举债融资。同时要求各省级政府组织一次融资担保行为摸底排查，全面改正地方政府不规范的融资担保行为，要求在2017年7月31日前清理整改到位，不断加大问责压力无疑对地方投融资及金融市场产生了震慑。
不久前，社会保障基金理事会理事长楼继伟在财政学年会上表示，部分地方政府债已经违约是好事，说明中央政府不会兜底。土地储备融资首发专项债券，本月出台的《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》就是最新的防范专项债务风险的举措。此次推出的土地储备专项债券，就是为土地储备业务量身打造的。发行土地储备专项债券，既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道，也是政府债务防控的重点。明确地方政府不得以储备土地，为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
目前，土地储备贷款已被叫停，即使是土地储备中心也不得再向银行业金融机构举债。很显然，发行土地储备专项债券，既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道，也是政府债务防控的重点，更是对地方政府融资举债的疏导。
土地储备项目所需资金被纳入了财政的政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分可以在国家核定的债务限额内，通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。地方融资平台不得仍延续走土地融资的老路，将政府大楼等公益性资产变更使用性质，随后以商业用地、居住用地的性质出让给地方融资平台，融资平台最终将土地使用权用于抵押担保，发行债券。针对这种违规行为，50号文重申，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为，也就是说，地方政府再不能拿储备土地作抵押，为融资平台公司融资提供担保，等于从机制上堵住了变相举债的“后门”。
专项债券的发行是一种疏导措施，更是一把约束地方政府监管土地的利剑，土地储备专项债券的额度已随2017年地方政府专项债务限额同步下达。财政部、国土资源部已经知会各级地方政府，待试点取得一定成效后，方可在今后的推广试验中逐步扩大试点范围。
此次土地储备专项债券获得放行，是务实之举，是疏导地方资金需求的重要途径和重要风向标。积极引导地方各类资金需求，让地方债在法治轨道上良性运行，是做好地方债治理工作的先决条件，由此，方能使地方债的规范化得以进一步提高，只有努力提高财政治理水平，才能更好地促进国家治理现代化。( 国际商报财经评论员 许益辉 )
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