中国离真正的财政分权有多远？(

　　市场经济的本质是经济主体（包括自然人、企业、政府等）有尽可能多的选择权来应对外部环境的变化，从而能在制度约束下充分调动每一个市场主体的积极性。市场经济的优势，也正在于它基本解决了对经济主体的信息传递问题、评价问题、激励约束问题。要有尽可能多的选择权，就必须让这些权利的边界是清晰的，否则选择权会名存实亡。这些选择权体现在经济上最为关健的还是财权（包括财产权、收入权、支出权、收益分配权等）。财权按其主体的类型，可划分为公共部门财权和私人部门财权，公共部门的财权主要是政府的财权，包括政府的财产权、收入权、支出权、收益分配权等。只有财权边界清晰，尽可能给予每一级政府相应的权限，才能使每一级政府在经济上相对独立，才能使每一级政府有充分的选择权和积极性做好公共服务。因此，财政分权是市场经济的本质要求，财政分权制度也是市场经济制度的重要组成部分。

　　西方发达国家，尤其是美国，实行的是财政联邦制（fiscal federalism），被认为是比较彻底的财政分权体制。但从中国的现实国情来看，目前实行彻底的财政分权体制存在着很多制约因素。

　　一、经济体制

　　在经济体制中，产权制度占有核心地位，它决定着分配制度、交换制度和消费制度。在中国，公有制，尤其是国有制，还占据着压倒一切的地位。国有制占据着压倒一切的地位的含义，不仅要从GDP、产值的构成上来理解，更需要从一国所有存量资产、资源、国有经济的控制力方面去理解。例如，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。在中国，最好的大学、最好的医院、最赚钱的行业、最大的企业、最重要的资源等等，基本上都是国有的。

　　统一财政是与国有产权相适应的。（1）国有产权是边界比较模糊的产权，因此缺乏流动性，而流动性正是私有产权要求财政分权的一个重要原因。前几年，深圳市政府曾经为一些总部设在深圳市的公司如中兴通讯、华为技术、招商银行、平安保险准备将总部迁往上海而大伤脑筋。因为这四家企业是股份制公司，哪里好，哪里适宜于长远发展，它们是可以敏锐感受到的。国有部门决不会如此，很难想象深交所要搬到北京、深圳电力公司要迁到上海，因为国有部门对税收、对公共支出、对政府提供的基础设施都不太敏感。因此，国有产权是不在乎统一财政还是分权财政，私有产权是欢迎分权财政的。（2）国有产权偏爱统一财政。统一财政与国有产权是有内在联系的，统一财政有利于国有产权的壮大，国有产权就使分权财政成为多余。国家所有传统上是不分权的，国有企业纳税并不看重纳的是地方税还是中央税，甚至税务部门可以向它“借税”以完成年度税收任务，它对税收和政府支出不敏感。但以私有企业为主的国家，就能经常听到利益集团游说减税，私有企业关心税负的高低就是关心自己的财产的多少。

　　简而言之，国有产权为主的经济并不在乎是分权财政还是统一财政，而私有产权为主的经济则偏爱分权财政，分权财政给予私有经济更多的选择权。

　　二、政治体制

　　典型的分权财政需要有相对独立的地方政府和三权分立，这样地方有地方的权利、责任和利益，中央（联邦）有中央（联邦）的权利、责任和利益，二者可以相互牵制。而中国，由于历史和现实国情的需要，目前还不适宜搞相对独立的地方政府和三权分立。

　　由于没有相对独立的地方政府，地方立法权较小，税收立法权受限制，没有政府债券发行权，收入、支出、预算等都受中央政府辖制。由于没有三权分立制度，而是相对集中的政治权力划分，因此，不可能有真正意义上的分权财政。

　　三、户籍制度

　　1956年Tiebout在《地方公共支出的纯理论》中提出，对地方性公共产品，如果居民可以在地区间自由流动，就可以通过“以脚投票”来决定居住地，各地区也会按照居民的偏好，更有效率地配置资源。有些人喜欢能提供高质量公共产品但是税负较重的地区，有些人对公共产品要求不高，喜欢居住在税负低一些的地区。而中国的户籍制度恰恰阻碍了劳动力的自由流动，阻碍了资源的合理配置。美国宪法规定居民可以在国内各州之间自由迁移和自由选择投资地区。美国的每个家庭或居民都可以权衡权衡这个地方的税负重不重，公共产品提供得怎么样。据统计，美国每年跨州搬家的人口占总人口的15%，劳动力迁徙是很常见的。

　　如果劳动力是可以自由流动的，分权财政就可以根据不同人的偏好提供不同质量、数量的公共产品，从而相应提高国民的总福利。但是，如果劳动力是很难流动的（例如，有户籍制度的梗塞），则是否是分权财政都无所谓。可以这样认为，户籍制度使分权财政的必要性大打折扣，户籍制度也使统一财政更有效率。

　　四、法律环境

　　中国的法律环境有两个特点，一是统一的司法制度；二是人们的法律意识淡薄。

　　统一的司法制度与统一财政是相吻合的，而分权财政需要相对独立的司法制度，这样中央财政与地方财政利益冲突时，地方财政才能与中央财政平等谈判，谈判不能解决时还有相对独立的裁判（司法制度）。在目前情况下，司法制度不可能充当中央、地方争议的裁判。没有裁判，中央地方利益冲突时只能是地方服从中央，这即是统一财政。

　　中国纳税人的法律意识非常淡薄，虽然行政复议法、行政诉讼法赋予纳税人税收行政复议和诉讼的权利，但纳税人一般倾向选择采取私下和解的方式。中国人不到万不得已，不上法院，不管是中央税还是地方税都一样,纳税人在感觉中没有差别，纳税人没有分税的需求。不象美国，通过法律途径寻求帮助被认为是理所当然的。美国纳税人对税收很关心，他们“政府用纳税人的钱”的意识很强，他们会想我的这笔税收用到哪里去了，是用到社会保障，还是用到城市公共设施。而且，如果政府用得不符合他们的意愿，他们可以通过议会、院外活动、新闻媒体、诉讼表达他们的意愿。这样，每个税种、每项支出对他们都很有意义，他们对税收分权、支出分权、预算分权等有较强的需求。

    五、意识形态

    在意识形态方面，中西的主要差异有二：中国认同集体主义，西方认同个人主义；中国强调正向清单（法无允许即禁止），西方强调负向清单（法无禁止即允许）。

   集体主义不太重视个人的偏好，财政体制是全国一个模式，财政收支内容也全国一个模式。西方则很重视人的个性，尊重不同的声音，不强调要一致推选、一致同意、一致拥护。据说以色列议会规定，一致同意的议案，得慎重考虑，得再审一审，直到有人发表不同的声音。这是很有道理的。一致同意往往意味着狂热，在大多数情况下，有些不同的声音，反映不同的偏好，是比较正常的。其实，集体主义与个人偏好也不是矛盾的，但过于强调一致，则必然选择统一财政，过于强调个人偏好，则会选择分权财政。分权财政可以尊重不同地区人们不同的偏好，相同偏好的人们也有逐渐聚集到同一个地区的倾向。

    一般来说，计划经济国家都是采取正向清单的，市场经济国家都是采取负向清单的。中国正处于转轨经济体制过程中，正向清单的痕迹还很明显。正向清单与统一财政相适应，负向清单与分权财政相适应。设想一下，正向清单的国家实行分权财政是什么情况：正向清意味着让你做什么你才能做什么，中央让地方征什么税，地方才征什么税，中央要地方征多少，地方才征多少，中央要地方如何支出，地方就如何支出，这怎么能够成为分权财政呢？同理，负向清单下，实行统一财政也是行不通的。

    六、历史

    历史上看，美国地方权力很大,美国在建国之初是一个结构松散的联邦制国家，财权基本上集中于州一级政府，除关税外各项税收均由各州自己征收，地方具有自己相对独立的财政。中国中央集权制有两千多年的历史（从公元前221年秦王朝开始），中央集权制下不可能有独立的地方财政。因此可以说，美国的分权财政与中国的统一财政，都与历史有割不断的联系。

    总之，受上述因素的影响，中国目前的财政体制在某些方面（如税收分为中央税、地方税和共享税，中央、地方支出也大致有各自的范围）虽然有分权财政的因素，本质上仍更接近统一财政。但是随着社会生产力的发展，随着市场经济体制的逐步建立，地方分权的意识会日趋强烈，地区、群体的偏好会日益凸显，势必对财政分权提出更进一步的要求。其实，财政体制从统一财政到分权财政是一个连续体，纯粹的统一财政并不适宜任何现代国家，纯粹的分权财政也只有在理想社会中才会出现，因此，如何在经济发展中把握分权与集权之间的度，做到既不越位也不缺位，是我们应进一步探索的问题。（网编   卢地）