丁志杰：当前金融监管改革的政治经济学分析??兼论中国版巴塞尔协议

国际金融危机这一让世界付出惨痛代价的“宝贵资源”正在被浪费。自2010年下半年G20首尔峰会以来，强化金融监管的改革开始淡出各国首脑和财经要员的讨论范围。即使议题有所涉及，也无果而终。今年2月在巴黎召开的G20财长与央行行长会议上，这种趋势愈发明显，全球经济再平衡再次成为核心议题。作为危机罪魁祸首的金融体系，不再是追究的对象，金融监管改革出现了停滞。

国家间博弈是造成这一状况的重要因素，2008年10月在华盛顿召开的首次G20峰会就埋下了伏笔。峰会宣言对危机的根源做了如下解释：宏观经济政策缺乏连贯性，市场参与者过度追逐高收益，缺乏风险评估和履行相应责任，经济结构改革不充分等阻碍了全球宏观经济的可持续发展，导致风险过度，最终引发严重的市场混乱。这种罗列法使真正的根源无从认识。由于英国人的斡旋能力，2009年4月伦敦峰会通过《增强金融体系宣言》，确立了一个基于共识的全体系金融监管新框架。然而，在美国的主导下，同年9月匹兹堡峰会通过《强劲可持续平衡增长框架》，把关注的焦点转向全球经济再平衡，以便推卸危机的责任并转嫁调整的成本。

客观地说，全球金融监管改革还是取得了一些实质性进展。危机后欧美诸国纷纷出台改革法案，尤其是2010年7月美国通过《多德?弗兰克法案》的立法，涉及宏观审慎监管、解决大而不易倒问题、沃尔克法则、影子银行体系监管、金融衍生品监管、消费者保护等各个方面，引起广泛的关注。9月巴塞尔银行监管委员会推出《巴塞尔协议III》，大幅度将银行核心一级资本比率下限从2%提高到4.5%，引入的2.5%防护性缓冲资本，并试行3%的一级杠杆比率，即一级资本与总资产的比率不得低于3%。这些监管改革对未来的世界金融业发展会产生深远的影响。

然而，金融监管改革并不彻底，甚至没有堵塞危机暴露出来的缺陷和漏洞，不能奢望金融业能从此实现长期稳定，更谈不上与危机绝缘。银行出问题政府肯定会救，这似乎是不言之明的。这种共识让银行过度冒险，成功的收益归己所有，失败的损失扔给纳税人。此次危机的处理不仅没有遏制这种道德风险，反而使其更为泛滥。提高资本充足率，让股东为失败承担更大的代价，看似有助于约束银行的道德风险，但实际效果可能相反。如果银行依然要维持股东收益和员工薪酬水平，资本要求的提高可能会刺激银行进一步过度冒险，加剧而不是抑制道德风险，形成堰塞湖效应。巴塞尔协议的演变就是不断强化资本要求，但事实证明并不能达到预期的金融稳定目标。最初强化资本充足率标准，本来就是一些欧美国家遏制日本银行业异军突起的工具，即解决所谓公平竞争的问题，只是被堂而皇之地冠以金融监管的支柱。造成这种结果的原因在于，资本要求不是抑制过度冒险的动机，而只是过度冒险失败后的补救手段。

约束过度冒险行为，例如合理化薪酬制度，对金融稳定大有裨益。一位生物学家这样看华尔街银行家：每天都在尝试新的机会，失败了走人，换个地方再尝试，如果有一天幸运地成功了，这辈子都不用工作了。确实，不合理的薪酬制度，鼓励了冒险行为和投机行为。然而，G20伦敦峰会提出的金融业薪酬制度改革，在国家和国际层面都受到了金融利益集团的强烈抵制。

降低金融业风险的措施，比如金融交易税，能从根本上提高金融稳定性。金融业具有很强的外部性，金融危机会给所有人带来损失。经济学原理告诉人们，征税是处理外部性的有效措施之一。然而，金融交易税遇到的阻力不亚于限薪。税收提高了金融交易的成本，降低资本的流动性，导致金融业的效率低下，这成为反对的主要理由。世界金融业发展到今天，本质上成了经营风险来获利的行业。风险是未来的不确定性，不确定性越大，金融业获利的空间越大，因此银行具有制造风险的动机，从而造成创新过度和为风险而创新的状况。鉴于金融发展实际，金融交易税降低市场的流动性，抑制资本过度流动带来新的风险这种负效率行为，遏制没有实际价值的金融创新，因此带来的可能是效率改善。反对限薪和金融交易税的一个共同理由是，必须主要国家同时做，否则由于竞争会导致人才流失和业务流失，从而引起国家的国际金融地位和竞争力下降。

当前金融监管改革另一内在缺陷是有意疏忽了金融的作用高估问题。由于金融业的经营对象是高度统一的货币和资本，尽管金融业派生于实体经济，但由于实体经济的多样性和分散性，使得金融利益集团的谈判力量高于实体经济中的任何一个行业，造成虚拟经济凌驾于实体经济至上。近30年的金融自由化提升了金融在经济中的地位，金融业获取了绝对优势和控制力，金融发展逐渐脱离实体经济的需要，并偏离了正常轨道，欧美发展模式的示范效应导致全球范围内金融自我膨胀，并最终酿成大祸。危机后需要变革的是重新审视金融的作用，处理好虚拟经济与实体经济的关系，让金融更好地服务于实体经济。然而，金融利益集团的强大政治影响力阻碍了应有的变革。在近代金融发展史中，战争融资让银行家和政府结成更紧密的关系，并逐渐取得政治话语权。在现代发达国家，金融利益集团凭借雄厚的财力，竞选资助让其获得越来越强的院外游说力量。一项调查显示，危机前的10年里，美国前25大次级抵押贷款发放机构共在华盛顿花掉3.7亿美元，用于游说和竞选捐款，以阻止本行业受到更严格监管。

要消除金融作用的高估，但做起来很棘手。奥巴马说过危机后美国金融业不再那么重要，但他没有做到，世界范围内也没做到。在危机之后，金融业薪酬下降幅度是最小的，就是一个证据。根据次优原理，在扭曲不能消除的情况下，施加新的扭曲可以提高福利。地位高估造成金融业对实体经济的掠夺性服务，造成外部性、道德风险不断强化。如同一个天生具有侵略性的人，规则约束是无效的，只能干预或限制其行为。这同样适用于地位高估的金融业。因此，对银行的必要干预是合理的。然而，这一点还远远没有形成共识。只要这个问题不解决，危机的重演不可避免。

随着国际金融危机的爆发，中国的管理者认识到监管的重要性，银行业的监管改革迅速推进。银监会颁布和修订了一系列政策法规，涉及资本要求、薪酬制度、风险管理、业务指引等，对危机期间银行业发展和稳定起到了积极作用。最近银监会拟推出的新的审慎监管框架，就资本充足率、拨备率、杠杆率、流动性设置了更为严格的指标，被称为中国版的巴塞尔协议III。中国版的巴塞尔协议III还未正式出台，就已经受到社会的广泛关注，包括不同的意见和声音。总的来说，中国银行监管改革正在朝着正确的方向走，在某些方面甚至超前于主要发达国家，但是一些中国特色的制度条件和市场环境从某种程度上使得银行监管的效用打折扣。

监管者缺乏独立性，不能超然于政府，甚至是政府的一部分，使得监管目标发生偏离。银监会自成立以来，降低银行业整体风险称为工作的重要目标，把不良贷款实现双降作为工作的重点，并取得了巨大进展。然而，国际金融危机爆发以后，保增长成为政府经济工作的重心，银行信贷投放成为保增长的重要工具，银行业资产急速膨胀。2008年3月银行业金融机构境内本外币资产总额为55.5万亿元，到年底就突破60万亿，2009年6月接着突破70万亿，2010年1月再次突破80万亿。规模似乎也成为监管者的目标之一，银监会不断公布银行业规模上台阶的信息，在向政府示好的同时，风险目标被弱化。银行业快速扩张期，往往是风险累积期，而且原有风险被稀释降低了银行管理风险的意愿。

非市场环境下银行用市场手段竞争，导致银行业整体效率和竞争力下降。补贴和利益输送成为支撑银行业发展的重要因素。中国银行业利率市场化程度不高，存款利率受到严格管制，利率偏低，而且近来一直持续负利率状态。银行业利率市场化还严重不对称，贷款利率已经很大程度上可以自主浮动。存贷利差居高不下，存款几乎成为银行唯一的竞争点。无论在经济下行还是上行阶段，也无论在政府扩张还是收缩阶段，银行都可以从利差和规模两个方面做文章，以保障利润。宏观调控者、监管者和被监管者，事实上成为利益共同体，储户和企业只能被动地输出利益。一些银行的行为表明，作为银行核心竞争力的定价能力正在下降。

因此，中国银行业监管的完善，不能仅仅依靠引进先进的监管理念和工具，更要理顺监管体制，培育市场化的经营环境。在过渡期，对银行经营的干预有时也是必要的。（来源  丁志杰博客）