马骏: “十二五”应重视宏观稳定机制的改革

最近，政府官员和经济学家们又开始五年一度的关于五年发展规划的讨论。历史上，五年规划注重于确定经济增长的目标，包括GDP增长目标、产业增长目标、投资增长目标、城镇化目标等等。 需要重新审视的几个问题是：１）增长目标到底有多重要？2）是否有比增长目标更重要的事情？笔者的观点是，在中国的现行体制下，保持经济平稳比追求增长更重要。

历史上，中央确定的GDP增长目标几乎永远是被超过的。过去的四个五年计划中，GDP增长目标平均被超过3.2个百分比点。相对于所制定的目标，中国经济会经常性地处于一个过热的状态。也就是说，不管中央定不定一个增长目标，地方都几乎肯定会达到和超过中央的想象。

所以，是否宣布一个目标并不重要，更重要的是如何保持宏观经济的平稳运行。大起大落才是经济的最大敌人。如果经济不断过热，就要不断进行宏观调控和紧缩，出现“一紧就死，一死就放，一放就热”的循环。这种经济增长模式的成本是很高的。这就好比开车，如果匀速前进，耗能最小；但如果一会而加速，一会而刹车，最后虽然也会到终点，但能耗就会很大。

除了偶然出现的外部冲击（如过去一年多的国际经济危机、98年的亚洲金融危机），历史上导致中国宏观经济大起大落的主要是内部原因。经济上行周期的几乎都是政府鼓励或允许投资和贷款飙升，导致经济过热、通货膨胀和资产泡沫，此后主要用行政手段、贷款额度打压，导致经济下滑、失业等社会压力，最后政府被迫重启刺激政策。因此，如何避免政府主导的经济过热，始终是中国宏观经济面临的最大挑战。在“十二五”阶段或今后十年中，如果能够通过宏观管理机制的改革，使经济增长的稳定性得以进一步提高，所带来的经济的效益和对国民的福祉恐怕远大于用投资来达到几个行业的增长目标。

要提升宏观稳定机制，就要研究到底哪些体制因素在历史上导致了人为的波动。笔者认为，至少需要从改革如下四个体制弊端入手：

一、             改革考核地方政府业绩的体系，真正改变地方过度追求GDP的激励机制

历史上，每次经济过热的起因都与地方政府主导的过度投资有关。地方的过度投资的冲动似乎永远存在，只要中央银根一松，地方投资马上形成经济过热。所以，宏观稳定要求改革地方政府的激励机制。 近年来，中央倡导科学发展观，要求地方政府追求可持续增长、注重环境保护和资源使用效率、关注民生。这些号召都十分正确，但地方政府的行为尚没有实质性的改善。直到最近，仍然有的省（GDP只有1.3万亿的省）竟提出要投资12万亿。如果所有省份追求的增长目标都如愿以偿，那全国经济会成为一个大泡沫。

笔者建议，理想的体制应该是应该将GDP从地方政府的考核指标中剔除，甚至应该对GDP增长过高而其他社会、环境指标恶化的地方政府加以惩罚。这样，才能真正体现政府职能从直接从事经济活动向提供公共服务的转变。如果我们承认政府的主要职能是提供公共服务，企业部门才是创造GDP的主体，上级政府就没有必要去考核下一级政府的GDP增长率。从某种意义上说，在目前体制下，是由于上级政府过度注重GDP增长，并使之成为下级官员晋升的基础，才加剧了下级政府过度投资的冲动。如果在今后，经济主体的规模（比如地方政府的GDP、国有企业的产值规模、国有银行的资产规模）不再成为其一把手的行政级别和晋升的基础，那就消除了中国经济过热的一个重要的体制动因。

从考核指标中完全剔除GDP的这项改革即使在“十二五”期间做不到，也应该成为一个长期目标。在“十二五”期间，至少应该大大提高在地方政府的业绩考核指标中环保、节能、治安、教育、卫生、经过生活成本调整后的人均收入、安居、交通便利等指标的权重，使这些项目的权重明显超过GDP。上级政府还应该使用独立的调查机构来量化百姓对下级政府的满意度，并将其真正作为考核下级政府业绩的指标。这些工作可以在某些地区尽快进行试点，总结经验之后向全国推广。

二、             提高央行执行货币政策的独立性

与国际经验相比，中国在经济周期上行过程中，货币政策紧缩（如加息）往往滞后于其他货币政策独立性较强的国家。数据表明，过去二十多来，中国平均等到实际存款利率为负2%的时候再开始加息，而发达国家一般在实际存款利率尚未变负时就开始启动加息周期。由于货币政策工具的滞后，经济的过热和泡沫程度就会加大，最后被迫采用更大力度的紧缩措施，导致经济更大的波动。

货币政策必须有前瞻性，这是国际和历史经验基础上的共识。因为从货币政策的变化到影响经济和通胀，在中国有约9个月的时滞，在发达国家有12个月以上的时滞。在中国，货币政策缺乏前瞻性的主要原因是央行缺乏独立性。政府往往不愿意放弃对货币政策的干预能力，以免短期内需要刺激经济的时候货币政策工具“不听话”。但是，一旦刺激经济的工具的使用过分“便利”，就会出现过度使用的倾向。政府直接控制货币政策的体制弊端在于，它在追求增长和控制通胀之间缺乏一个平衡机制，使得增长目标经常处于垄断地位。

货币政策缺乏独立性的一个具体表现是，货币政策只能在共识基础上的做决策。但是，在共识基础上的决策一般难有前瞻性。有前瞻性的预测一般是少数人的观点，如果等大部份人都已经看到过热、通胀的威胁，那问题就已经很严重了。所以，在共识（尤其是非专业人士之间形成的共识）基础上的决策也一般缺乏前瞻性。在极端的情况下，如果各方利益不能得到满足，共识没有达成，政策的出台不仅没有前瞻性，而且会滞后很多。

中国目前应在更大的程度上提升货币政策（至少在操作上）的独立性。比如，中央政府可以确定每年的货币增长目标，但具体工具的使用（如改变利率、存款准备金等的幅度和时点的掌握）应该交给专业的央行官员去操作。

三、             减少宏观调控的行政色彩，更多使用利率、汇率等经济手段

改革三十年之后，中国宏观调控手段十分浓厚的行政性色彩仍然没有得到根本性的改观。信贷增长仍然主要靠额度控制，项目投资仍然靠审批控制。经济手段如利率、汇率等市场经济国家最常用、最灵活、适于微调的宏观调控工具却用得很少。从这个角度来看，中国的宏观管理的机制改革还落后于许多微观层面的改革。

以利率工具的讨论为例子，行政手段的调控不能完全代替加息等工具对全面稳定经济和金融的作用。套利行为是资本的天性，只要资金成本很低，投资者必然会想尽一切办法和渠道找到收益率（比利率）较高的投资机会。因此，资金成本太低是导致经济过热和泡沫的最根本的经济原因，在实际利率为负的情况下必须采用加息的手段才能治本。具体来说，过分依赖行政手段的问题包括：

第一，  行政性手段只有在发现了某几个方面或行业的泡沫（如房地产、产能过剩的行业、地方融资平台等）之后，才针对这些行业提高投资者的进入壁垒。所以，行政手段往往过迟，缺乏前瞻性。由于政策滞后，就必须要下猛药，容易造成某项行业甚至整体经济的大起大落。

第二，  但在一个大的经济体中，政府不可能将资金进入所有可能出现泡沫的行业的渠道全部堵住。行政性手段只能头痛医头，脚痛医脚，因此容易顾此失彼、捉襟见肘。

第三，  行政手段往往来得猛，撤得猛，容易造成对经济和金融市场的巨大的不确定性。因为行政性政策难以预测，所以对资本市场的打击往往比小步但比较频繁的加息来得更大。

第四，  过度依赖行政手段容易导致腐败。在资金成本太低，但大量行政限制使只有某些投资者可以享受特定的投资机会的体制下，不可避免会造成更多的腐败。

笔者认为，在“十二五”期间，有必要将宏观调控手段的改革提高到重要的议程。今年如果不加息，而且今后几年利率仍然保持僵硬的格局，很可能出现持久的负利率状态。这是因为，由于收入分配改革的巨大压力和工资“五年倍增”计划，今后几年工资增长超过名义GDP增速似乎已经成为无法回避的结果。我们的计算表明，如果平均工资增长速度比基准预测高2-3个百分点，中国的CPI增幅可能会高于基准预测1个百分点。这就是说，如果以前预计CPI年度增长是平均2%的话，那今后实际的CPI增幅就是3%。如果一年期存款利率继续保持在2.25%，那今后就可能出现长期的负利率问题。笔者在其他文章中专门论述过，负利率会加剧资产泡沫、投资过度和通胀预期。

再看汇率。今后几年内，由于欧洲的主权债问题的演进，美元对欧元的汇率很可能持续大幅波动。如果人民币继续盯住美元，事实上将造成人民币实际有效汇率的大幅波动，从而对中国出口竞争力造成不断冲击。换句话说，盯住美元非但不能帮助中国外部环境保持稳定，反而将创造更多的不确定性。所以，汇率改革应该尽快启动， 并在“十二五”期间还应该继续加大汇率的弹性。过去五年，中国汇率的弹性是全球最低的之一，比埃塞俄比亚和缅甸的汇率弹性还要小。今后几年，人民币汇率的弹性应该与中国的国力、我们所追求的市场经济国家的地位和人民币国际化的目标相匹配。

四、             加速健全社会保障体系以减少宏观政策的过度反应

在经济下滑的过程中，政府出于对失业和由此而来带来的社会稳定的担心，往往出台力度过大的财政和货币的扩张政策，从而在经济恢复之后很快带来新一轮的通胀和过热的压力。2009年，中国是世界上唯一的一个GDP增长速度下降幅度不到1个百分点的大国，而OECD国家GDP增长率平均下降了3.7个百分点。其背后的原因当然是中国的宏观扩张政策的力度远大于其他国家。从M2增长率来看，2009年中国为27.7%，美国为3.7%。中国2009年的货币高速增长，虽然在短期内支持了经济的快速恢复，但在2010年年初也带来了地产泡沫、增长过热和通胀的后果。

为什么在GDP增长比其他国家高得多（中国GDP同比增长最低点为6.1%，而其他国家主要国家在危机期间多为负增长）的情况下，中国的刺激政策力度会比其他国家大得多？原因是多方面的，但其中一个主要原因就是中国政府担心在没有健全的社会保障制度的情况下，失业也会导致巨大的社会不稳定。保障体系的缺失，容易造成宏观政策的过度反应，从而导致更多的经济波动。

2009年，美国、德国和日本的GDP平均下降5%。2009年年底，美国和德国的失业率达到10% ，创1983年以来新高。但是，这些国家对社会稳定的担心并没有中国那么强。主要是因为这些国家有比较健全的社会保障体系的覆盖面和较高的支付水平。

在健全社会保障体系方面，中国应该利用目前推动收入分配改革的强烈的社会共识，尽快推动如下改革：1）将国资委系统所持有的上市国有企业的股权的相当大的一部分（如相当于五万亿市值的股权）转移到社保体系，用于提高养老金标准和做实养老金个人帐户。2）大幅提高国有企业的分红比率，从目前的5-10%提高到三、四年以后的30-40% （接近国际标准）。政府分到的红利应用于充实养老、医疗、失业保险和降低个人所得税。3） 养老金和失业保险的支付标准的提高速度应该与社会平均工资增长速度挂钩。

(作者为德意志银行大中华区首席经济学家)

2010年6月30日

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